بررسی ساز وکار تعیین رییس کل و استقلال بانک مرکزی در ایران و کشورهای منتخب

بهمن خانعلی زاده*

*- دكتري اقتصاد مالی، گروه اقتصاد، واحد زنجان، دانشگاه آزاد اسلامي، زنجان، ایران      

ساز و کار انتخاب رئیس کل و اعضای هیئت عامل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رئیس جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، با حکم رئیس جمهور منصوب می­شود. قائم مقام ریاست کل و دبیرکل به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی ایران و پس از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رئیس جمهور منصوب می­شوند و معاونین بانک از طرف رئیس کل منصوب می­گردند (وب سایت رسمی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران).

مجمع عمومی بانک مرکزی

مجمع عمومی بانک از وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر بازرگانی و رییس سازمان برنامه و بودجه تشکیل می‌شود. ‌ریاست مجمع عمومی بانک با وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

ساز و کار انتخاب رئیس کل بانک مرکزی امریکا یا فدرال رزرو  (Federal Reserve)

فدرال رزرو، مانند بسیاری از بانک های مرکزی دیگر، یک سازمان دولتی مستقل است اما در نهایت به مردم و کنگره پاسخگو است. رئیس و سایر کارکنان در مقابل کنگره شهادت می دهند و هیئت مدیره یک گزارش گسترده ( گزارش سیاست پولی ) در مورد تحولات اقتصادی اخیر و برنامه های خود برای سیاست پولی سالی دو بار ارائه می دهد. هیئت همچنین صورت‌های مالی حسابرسی شده مستقل سیستم را به همراه صورتجلسه‌های FOMC عمومی می‌کند. فدرال رزرو از طریق فرآیند بودجه کنگره بودجه دریافت نمی‌کند. درآمد فدرال رزرو اساساً از سود اوراق بهادار دولتی است که از طریق عملیات بازار آزاد به دست آورده است. فدرال رزرو پس از پرداخت هزینه های خود، بقیه درآمد خود را به خزانه داری ایالات متحده می سپارد. کنگره حداکثر اشتغال و قیمت های پایدار را به عنوان اهداف کلان اقتصادی فدرال رزرو در اجرای سیاست های پولی خود تعیین می کند. کنگره همچنین فدرال رزرو را به گونه ای شکل داده است تا اطمینان حاصل کند که تصمیمات سیاست پولی آن بر دستیابی به این اهداف بلندمدت متمرکز است و تحت فشارهای سیاسی قرار نمی گیرد که می تواند منجر به نتایج نامطلوب شود. بنابراین، اعضای شورای حکام برای دوره های پلکانی 14 ساله و رئیس کل برای یک دوره چهار ساله منصوب می شوند. منتخبان و اعضای اداره مجاز به عضویت در هیئت مدیره نیستند. ضمن اینکه رئیس جمهور امریکا نیز در تعیین رئیس فدرال رزرو فقط حکم داده و نقش دیگری ندارد. بانک مرکزی مستقیماً به کنگره پاسخگو است (وب سایت رسمی فدرال ریزرو).

ساز و کار انتخاب رئیس کل بانک مرکزی ژاپن

اهداف اصلی بانک مرکزی ژاپن هم مانند دیگر بانک های مرکزی دنیا، ثبات قیمت ها و توسعه اقتصاد ملی است. رئیس بانک مرکزی ژاپن بعد از پیشنهاد رئیس جمهور و با تصویب مجلس انتخاب می شود.

اما هدف اساسی از ایجاد یک بانک مرکزی مستقل، کنترل تورم‌های پایدار و کاهش نوسانات سطح عمومی قیمت‌ها و جلوگیری از آثار نامطلوب تورم در اقتصاد می‌باشد (صمیمی و احمدی، 1381).

استقلال بانک مرکزی به توانایی بانک مرکزی در پیگیری اهداف پولی و استفاده از ابزارهای دلخواه بدون دخالت دولت و یا سایر گروه های ذینفع اشاره دارد. بنابراین بانک مرکزی زمانی مستقل است که تحت تأثیر فشارهای دولت و یا سایر گروه های ذینفع و احزاب قرار نگیرد و بتواند آزادانه سیاست های پولی خود را به کار گیرد.

 در ارتباط با استقلال بانک مرکزی دو دیدگاه وجود دارد یک دیدگاه اعتقادی به استقلال بانک مرکزی ندارد و بیان می‌کنند وظیفه بانک مرکزی انتشار اسکناس برای دولت و اجرای سیاست‌های دولت است. دیدگاه دوم وظیفه بانک مرکزی را تنها حفظ ارزش پول ملی می‌داند و بیان می‌کند بانک مرکزی باید تنها به کنترل سطح قیمت ها توجه کند و نباید تورم را قربانی سایر متغیرهای کلان یعنی تولید و اشتغال کند. در این دیدگاه استقلال بانک مرکزی از اهمیت بالایی برخوردار است.

از شاخص هاي معتبر استقلال بانك مركزي می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

شاخص های استقلال سیاسی و استقلال اقتصادی

منبع: صمیمی و درخشانی (1394)
منبع: صمیمی و درخشانی (1394)

لازم به ذکر است استقلال بانک مرکزی زمانی عملی می شود که دولت به آن اعتقاد داشته باشد و به آن احترام بگذارد. بهترین قوانین موجود بدون اراده دولت برای احترام به استقلال بانک مرکزی نمی ‌توانند تضمین کننده استقلال باشند. اعتقاد دولت به استقلال بانک مرکزی نیز از طریق انضباط مالی دولت و کاهش سیاست‌های منفعت طلبانه از طریق کسری بودجه و استقراض از بانک مرکزی تحقق می یابد.

اگر بانک مرکزی ایران را با شاخص‌های استقلال اقتصادی و سیاسی که در بالا به آنها اشاره شده است ، مورد بررسی قرار دهیم. کاملاً مشخص است که بانک مرکزی ایران نه استقلال سیاسی دارد نه استقلال اقتصادی. حتی مقایسه نحوه انتخاب رییس بانک مرکزی ایران با آمریکا و ژاپن این مهم را نشان می‌دهد که حتی انتخاب رییس کل برای این نهاد نیز بطور مستقل انجام نشده و کاملاً توسط دولت انجام می‌گردد، این امر باعث خواهد شد که بانک مرکزی در ایران نتواند بطور مستقل سیاست‌های پولی را در کشور بانجام برساند.

بانک مرکزی درقانون اساسی کشور زیرمجموعه دولت به حساب می‌آید، بنابراین نمی‌تواند مانند سایر بانک‌های مرکزی دنیا که از استقلال رای بهره می‌برند، عمل کند، اما همانطور که در قسمت‌های قبل به آن اشاره شد حداقل استقلال بانک مرکزی تا این اندازه که یک هیئت مدیره حقیقی دارد و دارای متخصصانی است که شاخصه‌های مشخص دارند، حفظ شده است.

از مهمترین معایب ساختار فعلی بانک مرکزی، عدم اختیار بانك در محدود كردن نیازهای مالی دولت است، كه این نمایانگر وابستگی شدید سیاست پولی به سیاست مالی در اقتصاد ایران است، این مورد حتی در تعیین نرخ ارز و سیاست‌های ارزی نیز وجود دارد، چرا كه بیش از 55 درصد درآمد‌های دولت را درآمد‌های ارزی تشكیل می‌دهد كه با توجه به نرخ ارز، از دلار به ریال تبدیل می‌شود. بنابراین به هر میزان كه این نرخ بالاتر باشد، درآمد‌های ریالی دولت نیز بالاتر خواهد بود، كه به مفهوم وجود ملاحظات بودجه‌ای (سیاست مالی) در تعیین نرخ ارز و سیاست‌های ارزی است. بنابراین، همان طور كه نتایج مطالعات و حقایق اقتصاد ایران نشان می‌دهد، بانك مركزی ایران دارای استقلال نیست.

لذا برخی از مشكلات و معایب عدم استقلال بانک مرکزی که نشأت گرفته از انتخاب غیر مستقل مدیر کل این نهاد از طرف دولت می‌باشد؛ عبارتند از :

1-      بیش از 55 درصد بودجه دولت از محل درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود كه كاملاً برون‌زا هستند و در صورت عدم تحقق، به كسری بودجه دولت منجر می‌گردد که دولت از طریق بانک مرکزی نسبت به تأمین آن اقدام می‌کند.

2-      فرآیند بودجه‌ریزی و برآوردهای بودجه‌ای غالباً درست انجام نمی‌شود، كه در نتیجه به تغییر برخی برآوردهای درآمد یا هزینه بودجه می‌انجامد که این خود منجر به کسری بودجه شده و نهایتاً بانک مرکزی غیر مستقل می‌بایت نسبت به تأمین آن اف=قدام کند.

3-      بانك مركزی مكلف است ارز بدنه بودجه دولت را به ریال تبدیل كند،‌ به عبارت دیگر اگر تقاضای بازار به اندازه عرضه ارز نباشد،‌ بانك مركزی به منظور تامین مالی بودجه دولت، مكلف به تملك آنها است. نكته جالب توجه این است كه اگر چه طبق ماده 69 قانون برنامه سوم دولت مكلف است لوایح بودجه‌ سالیانه را به نحوی تنظیم كند كه كسری احتمالی از طریق استقراض از بانك مركزی و سیستم بانكی كشور تامین نشود، كه در ظاهر این امر محقق شده است، ولی در عمل از كانال الزام تبدیل ارز بدنه بودجه دولت به ریال، هدف این ماده محقق نشده است، چرا كه با تملك ارزهای به فروش نرفته توسط بانك مركزی،‌ردیف خالص داراییهای خارجی بانك مركزی افزایش یافته كه به تبع باعث افزایش پایه پولی، ‌نقدینگی و سرانجام تورم می‌شود. به عبارت دیگر، دولت كماكان برای تامین منابع مالی بودجه به‌ شدت به بانك مركزی وابسته است.

4-       شبكه بانكی دولتی است،‌ اهمیت این امر بدین دلیل است كه یكی از وظایف بانك های مركزی در دنیا نظارت و تعیین سیاست برای بانك‌هاست، در ایران اكثریت مسلط بانك ها (سیستم بانكی) دولتی هستند. بنابراین، نقش تعیین سیاست، اجرا، نظارت همگی در یك شخصیت كه همان دولت است جمع شده‌اند كه به طریق اولی وضعیت مناسبی نیست.

مواردی که بطور اختصار در بالا به آن اشاره گردید معایبی هستند که ناشی از بانک مرکزی غیر مستقل ایجاد گردیده که سنگ بنای آن با انتخاب یک رییس کل غیر مستقل که توسط دولت منصوب شده بنا می‌شود.

اما اینکه این نهاد با ساختار و رییس کل غیر مستقل چه مزایای دارد قابل لمس در اقتصاد فعلی می‌باشد.

پیوست‌ها

The Federal Reserve, like many other central banks, is an independent government agency but also one that is ultimately accountable to the public and the Congress. The Chair and other staff testify before Congress, and the Board submits an extensive report—the Monetary Policy Report—on recent economic developments and its plans for monetary policy twice a year. The Board also makes public the System’s independently audited financial statements, along with minutes from the FOMC meetings.

The Federal Reserve does not receive funding through the congressional budgetary process. The Fed’s income comes primarily from the interest on government securities that it has acquired through open market operations. After paying its expenses, the Federal Reserve turns the rest of its earnings over to the U.S. Treasury.

The Congress established maximum employment and stable prices as the key macroeconomic objectives for the Federal Reserve in its conduct of monetary policy. The Congress also structured the Federal Reserve to ensure that its monetary policy decisions focus on achieving these long-run goals and do not become subject to political pressures that could lead to undesirable outcomes

. So, members of the Board of Governors are appointed for staggered 14-year terms, and the Board Chair is appointed for a four-year term. Elected officials and members of the Administration are not allowed to serve on the Board.

منابع

صمیمی، احمد. احمدی، نوشین (1381)، استقلال بانک مرکزی و عملکرد اقتصاد کلان در کشورهای در حال توسعه، پژوهشنامه علوم انسانی و اجتماعی دانشگاه مازندران، سال دوم، شماره 4.

صمیمی، احمد. درخشانی، کاوه (1394)، استقلال بانک مرکزی: تحلیل نظری و تجربی، فصلنامه پژوهش‌های پول-بانکی، سال هشتم، شماره24، صص 190-167

https://www.federalreserve.gov/faqs.htm

https://www.cbi.ir/page/4230.aspx#CentralBank1_4

پیام بگذارید